Regímenes de Bienestar y Confianza

Una reconsideración teórica de las políticas de focalización

Alfonso Dingemans [1]

La confianza arriba de pie, pero se retira a caballo [2]

Johan Thorbecke

Estadista neerlandés

(1798–1872)

1. Introducción

El agotamiento del modelo ISI en la década de los setenta en el Conosur llevó diferentes gobier­nos militares a implementar reformas institucionales “desde arriba”, en pos de la construcción de economías de mercado. Esta nueva economía política tiene por objetivo reemplazar el Estado de Compromiso ­­­– el Estado de Bienestar en una versión latinoamericana caracterizada por un esquema corporativista entre Estado, empresas y sindicatos – por un Estado Subsidiario.

Estas reformas pro-mercado, llamadas también neoliberales o neoconservadoras, otorgan a la sociedad civil una mayor autonomía respecto al Estado, puesto que este último sólo intervendrá en caso que la primera sea incapaz por sí sola de satisfacer una determinada necesidad. En la práctica significa primero que el mercado se convierte en la principal institución encargada no sólo de asignar los recursos (eficientemente), sino a menudo también de distribuirlos, y segundo que el Estado reduce su ámbito de accionar.

En América Latina el desarrollo social ha partido históricamente desde el Estado, siendo éste el tradicional árbitro, o al menos el lugar de encuentro de intereses en conflicto, y las reformas neoliberales no constituyen una excepción. La “novedad”, sin embargo, radica en la creciente profesionalización de la conducción de la política económica, la que finalmente terminó en la introducción de una manera tecnocrática de hacer políticas (policies). En Chile, desde 1990, la Concertación , la coalición de centro-izquierda que ha gobernado el país desde el retorno a la democracia, ha compartido este estilo de conducción (Silva, 1991), el que prioriza la eficiencia de los resultados, a corto y mediano plazo. Es más, los resultados a corto y mediano plazo constituyen la métrica de auto-evaluación de las mismas políticas y por ende de su legitimación.

No obstante, las reformas pro-mercado también tienen una proyección de largo plazo, a saber el cambio de un ethos considerado incompatible con la modernización económica. Esto es un punto no menor, como lo indica la extensa bibliografía acerca de las transiciones en Europa del Este a economías capitalistas. [3] En el marco de la taxonomía northiana (v.gr., North 1990), a diferencia de los cambios institucionales endógenos –donde las instituciones formales se adaptan a las informales ya existentes – los cambios institucionales exógenos tienen la finalidad de adaptar los informales a los formales.

Así, la histéresis institucional, [4] es decir el proceso biunívoco que describe el rezago de adaptación de las instituciones informales respecto a las formales, cobra interés. Particularmente en el contexto de reformas pro-mercado, la confianza es una institución informal cuyo comportamiento determina directamente el grado de histéresis institucional y con ello el nivel de costos de transacción existentes en una economía. Así se percibe que en último término la confianza co-determina el potencial de crecimiento económico sostenido, [5] o de largo plazo.

Y es precisamente el crecimiento económico sostenido el que debiera ser el fin de las políticas económicas. Comparativamente, no es muy difícil lograr un crecimiento económico satisfactorio a corto plazo, como bien se demostró durante los mil días de Allende. El terreno ganado se puede perder rápidamente, por ejemplo por el populismo económico (Dornbusch y Edwards, 1989); lo que importa, en cambio, es iniciar una senda del crecimiento, donde el retroceso económico es excepción más que regla [6] (Peyrefitte 1996).

La confianza horizontal no se considera en la auto-evaluación de las políticas públicas, económicas o no. Esto es curioso, dado que teórica y empíricamente existe un amplio consenso respecto a la importancia de la confianza en economías modernas, donde los intercambios se caracterizan por ser infrecuentes y anónimos (Knack y Keefer 1997 y Durlauf y Fafchamps 2005): la confianza es el aceite necesario que hace funcionar más fluidamente los mecanismos. Es decir, reduce los costos de transacción. [7]

Aplicando el razonamiento anterior al régimen de bienestar establecido en Chile, caracterizado constitucionalmente por un Estado Subsidiario y por políticas sociales focalizadas, queremos mostrar que la inclusión de las metas de largo plazo en la evaluación de corto y mediano plazo no atenta contra la manera tecnocrática de hacer políticas. Se trata más bien de complementarla. No obstante, la endogeneización de la confianza en las políticas públicas transformará significativamente el régimen de bienestar existente y mejorará las perspectivas de obtener un crecimiento sostenido. Sin embargo, el inicio de la cadena causal es la construcción de una memoria compartida o del reconocimiento de la necesidad de ella.

2. Los diferentes sabores de la confianza

El cliché dice que no apreciamos lo que tenemos hasta que lo perdemos. La confianza es una de esas cosas. Imagínese algo tan simple como comprar pan en el negocio de Don Segundo en la esquina. Al pedir un kilo de pan, confío en que el pan es comestible y que la cantidad sea precisamente un kilo. Por su parte, Don Segundo confía en que le compraré el pan, y que no está pesando el pan en balde. [8] Después deberemos proceder a la álgida cuestión de pagar y de entregar la mercancía. Ambos confiamos en que el otro cumplirá con su parte del trato. [9] Y ambos confiamos en que la otra parte acepte el medio de pago, que tiene escaso valor intrínseco. Imagínese ahora cómo transformaría nuestro diario vivir si no confiaríamos en el cumplimiento de ninguna regla formal o informal. El resultado sería un estado hobbesiano de anarquía. Para que cualquier sociedad funcione, es necesario que éstas se cumplan. Kenneth Arrow sostuvo en 1974 que “aunque más no fuera, la confianza tiene un importante valor pragmático. En un sistema social, la confianza es el lubricante básico y uno muy eficiente. Un grado adecuado de fe en la palabra de otros nos ahorra una gran cantidad de trastornos” (citado en Fukuyama 1996, pp. 175–176).

Como la confianza está tan arraigada en casi todas nuestras acciones sociales, existe cierta confusión respecto a su definición. A nivel teórico, existen varias clasificaciones de la confianza. En primer lugar podemos distinguir entre la confianza horizontal (o interpersonal) y la vertical. La primera se refiere a la confianza social, es decir la confianza en otros. Este concepto está íntimamente relacionado con el capital social: se relaciona con la disposición a cooperar con otros. La segunda se refiere a la confianza política, es decir la confianza en las autoridades (Rothstein y Eek 2005, p. 3). Esto está íntimamente relacionado con la propensión a cumplir con las reglas dictadas por la autoridad.

Una segunda distinción es entre la confianza particularizada y generalizada, dos extremos de un continuo. La confianza generalizada se define por la percepción que la mayoría de las personas en un país son parte de tu propia comunidad moral. Es por ende una medida del alcance de dicha comunidad, basada en consideraciones morales y en experiencias colectivas. La confianza particularizada se refiere a la confianza depositada en un subconjunto de personas pertenecientes a esa comunidad moral. Es decir, una persona con una confianza particularizada sólo confiará en algunas personas, y la con una confianza generalizada confiará en la mayoría de las personas.

Normalmente se restringe la confianza a la posesión de cierta información y la experiencia (Putnam 1993, Six 2005). Significa que la confianza es el resultado de experiencias pasadas con personas concretas, y se ejerce sin la necesidad de un poder coercitivo. Este tipo de confianza es lo que Uslaner (2002a) llama confianza estratégica, ya que existe un riesgo implícito en la interacción de que la otra parte no cumpla con sus compromisos. Su función es reducir el problema de acción colectiva a través de la reducción de los costos de transacción. De este modo, esta visión nos permite decir cuándo otras personas son confiables para efectos del cumplimiento de los compromisos adquiridos en una determinada interacción futura.

El problema de este tipo de confianza es que surge como el resultado de interacciones reiteradas, y aparece entonces la pregunta por qué decidieron interactuar. Además, esta definición permite la generación de confianza en un ámbito determinado de conductas, y no en otras. Uslaner (2002b) plantea que si dos personas se confían para prestarse dinero, esto no implica que se confíen para dejar que una de ellas le haga arreglos a la casa de la otra. La falla lógica no es menor.

En vez de la estratégica, Eric Uslaner propone otro tipo de confianza, la confianza moralista o altruista (Uslaner 2002a). Este tipo de confianza se caracteriza por ser un mandamiento moral para tratar a las demás personas como si fueran confiables, y surge cuando los miembros de una cierta comunidad comparten ciertos valores morales fundamentales que van más allá de las ideologías, las políticas o incluso la religión. En las palabras de Fukuyama (1996, p. 178): “la confianza surge cuando una comunidad comparte una serie de valores morales, de modo tal que se espera un comportamiento regular y honesto”.

Cuando la heterogeneidad de valores fundamentales dentro de una comunidad es menor, los riesgos – que se enfrentan al momento de buscar un acuerdo sobre problemas de acción colectiva – son menores. Pero este riesgo no se subscribe a una interacción en particular, sino a las interacciones en general.

Las diferencias entre ambos tipos no son menores. La confianza generalizada vista como un valor implica que ésta se basa principalmente en una visión optimista del mundo (más que en circunstancias objetivas de la vida). El optimismo se sostiene por cuatro elementos básicos: (1) la creencia que el futuro será mejor (es decir, las experiencias malas son una minoría); (2) la creencia que podemos controlar el mundo para hacerlo mejor (es decir, una actitud ingenieril: cada problema tendrá su solución); (3) una sensación personal de bienestar, y (4) la existencia de una comunidad comprensiva (el optimismo y la confianza son contagiosos) (Uslaner 2002a, cap. 4). Las experiencias del diario vivir escasamente influyen en la confianza moralista. La confianza moralista entonces tiende a ser estable en el tiempo, mientras que la estratégica no.

Entonces, la confianza moralista es una declaración acerca de cómo el comportamiento de las personas debiera ser: las personas debieran confiarse.

La Regla de Oro (la que es un fundamento de la confianza moralista) no exige que hagas a los otros que los otros hagan a ti. En cambio, haces a los demás lo que quisieras que los demás hicieran a ti. El octavo mandamiento no dice “No robarás a menos que alguien te quite algo a ti”. Tampoco dice “No robarás a Juan”. Los dictámenes morales son absolutos (usualmente con algunas excepciones en circunstancias extremas) (Uslaner 2002b, p. 6).

La confianza moralista refleja un compromiso con un conjunto de ideales que todas las personas comparten. Se estima que todos los miembros de una sociedad tienen un destino común, y por ende se tiende a percibir a los extraños como una extensión de su comunidad moral. La cooperación y el compromiso sólo pueden florecer cuando las personas se respetan, pese a sus diferencias. Así, una comunidad de confianza es una comunidad tolerante. Esto quiere decir que se apoya la inclusión de los grupos marginados, pero que se resiste el multiculturalismo.

3. Relacionando confianza horizontal y vertical

Según varios estudios empíricos, la confianza horizontal se relacionaría con la confianza vertical (Rothstein y Eek 2005, p. 4). Una explicación podría ser que la gente no las distingue, aunque los datos contradicen esta hipótesis, ya que la varianza de la primera es menor que la de la segunda, y en casos donde la confianza vertical sufre una merma, la horizontal permanece virtualmente constante.

Putnam (1993) sostiene que la confianza horizontal se traduce en la confianza vertical a través de la participación en organizaciones. Una sociedad de confianza conduciría a un espíritu cooperativo entre los civiles y a una población participativa. Una sociedad civil activa, mediante las organizaciones de voluntariado, es más capaz de formular demandas al gobierno, de mantenerlo a raya y de hacerlo más receptivo. Un gobierno honesto y receptivo llevará más prosperidad a sus ciudadanos. La confianza a través de la asociatividad haría que “la democracia funcione”.

Sin embargo, Uslaner (2002a) sostiene que la relación es directa: la confianza lleva a un mejor desempeño gubernamental. Las organizaciones no sólo no contribuyen a la generación de confianza, tampoco se relacionan con el “buen” gobierno. La confianza generaría un sistema legal fuerte, no al revés (Uslaner 2002a, cap. 8). Es más fácil tener un sistema judicial que funcione bien en una sociedad de confianza, donde existe respeto por la ley, ya que habrá menos trabajo para los tribunales (Uslaner 2002b, p. 21).

Pero la confianza que el gobierno genera a través de sus instituciones sería del tipo estratégico, como una evaluación del desempeño. Las buenas políticas ni la democracia, generan confianza moralista, y aunque la confianza moralista no genera democracia sí la refuerza haciéndola más próspera. Las economías con más confianza moralista tienden a apoyar el comercio con el extranjero, y reduce los costos de transacción (Uslaner 2002a, cap. 8).

Rothstein y Eek (2005) proponen en cambio – respaldado por resultados experimentales – que la confianza vertical causa la horizontal, ya que la autoridad sería percibida como un modelo para el comportamiento ético que refuerza esos estándares (Uslaner 2002a, cap. 8). La calidad institucional sería un determinante de la confianza generalizada, (Rothstein 2003). Nannestad y Svendsen (2005) encuentran evidencia empírica a favor de esta explicación. En particular, concluyen que las personas son más sensibles a las pérdidas de confianza que a las ganancias. Es decir, el Estado (a través de la confianza vertical) tiene un papel fundamental en la generación de confianza horizontal.

El problema está entonces en la dirección de la causalidad. Rothstein y Uslaner (2005) intentan unir ambas explicaciones (dejando de lado la variante de Putnam). Pues, a la base de la confianza moralista se encontraría la homogeneidad en términos de equidad de la sociedad. Esto se refiere a los clivajes que existen en una sociedad, no sólo de clase sino también de etnicidad (Alesina y La Ferrara 2004), religiosa o lingüística (Knack 2001, p. 177). Menos equidad, más heterogeneidad, menor grado de valores compartidos, menor confianza moralista. Los grupos sociales podrían eventualmente ayudar indirectamente a mejorar la equidad (a través del acceso igualitario a recursos incrustados en redes), pero una mayor equidad es principalmente producto de políticas públicas, no de la propia comunidad a escala nacional.

Las sociedades desiguales carecen de recursos públicos por falta de poder tributar más a la élite; las políticas públicas focalizadas parecen ser la única opción. Sin embargo, por razones políticas (principalmente por la sensación de exclusión y por el poder discrecional otorgado a los burócratas en cuanto a su calificación) y económicas (una política de focalización otorga menos beneficios a los estratos más pudientes, haciéndolos menos dispuesto a participar en el régimen de bienestar), este tipo de políticas sociales no mejoran la distribución de ingresos, por lo que la desigualdad sigue al mismo nivel (y la confianza moralista también), lo cual da pie a un círculo vicioso. La salida podría ser el crecimiento, pero si no se “crece con igualdad”, la confianza moralista (el vinculum societatis) permanece insuficientemente difundido para reducir los costos de transacción, formando así un freno al crecimiento económico a largo plazo.

4. Beneficios universales vs. beneficios focalizados

Que las políticas sociales con beneficios universales mejoran la distribución de ingresos puede sorprender a muchos con una formación económica. El sentido común diría que no mejoraría (Barry 1990) o que impondría altos costos de transacción a la sociedad debido a la burocracia involucrada. Sin embargo, la Tabla 1 muestra que estas explicaciones son incompletas (Rothstein 2001).

Tabla 1 Beneficios generales mejoran la distribución de ingresos (Rothstein, 2001).

Supongamos una población que se divide en quintiles de igual tamaño, comenzando con un cuociente de desigualdad 5/1 (última fila) y un sistema tributario proporcional para simplificar los cálculos. Fijaremos la tasa en 40%. Esto quiere decir que el Estado recauda en total 1.200 (suma de la tercera columna). Bajo un régimen de bienestar con beneficios universales, esta suma se divide entre los cinco quintiles, quedando así un total de 240 que en promedio recibirá cada quintil. El resultado es una reducción en la desigualdad de ingresos. Empíricamente, en efecto los países con menor desigualdad distributiva tienden a tener regímenes con beneficios universales (Rothstein 2001).

La paradoja que “dar a los ricos” mejora finalmente la distribución de ingresos se explica por el hecho que la tributación es relativa a alguna variable (el ingreso, por ejemplo) mientras que las transferencias son nominales. Así, la redistribución dependerá del monto de las transferencias. Si se exige que los ricos paguen sin recibir transferencias, éstos no aceptarán altas tasas impositivas.

Partiendo del supuesto de un agente racional que maximiza su propia función de utilidad, el resultado final no es, en la jerga de la teoría de juegos, un equilibrio estable. Por un lado, los grupos A y B estarían en contra del régimen de bienestar, mientras que por otro D y E estarían a favor. El grupo clave es C (que llamaremos la clase media), y dependiendo de su alianza (con A y B o con D y E) se determinará qué tipo de régimen se obtiene.

Sin embargo, relajando los supuestos del agente racional, permitiendo que éste sea averso al riesgo, que la información es incompleta, y que los agentes toman en cuenta en también el bienestar de su comunidad, [10] se descubre que la participación en este tipo de regímenes dependerá de la confianza que se tiene en que el Estado cumplirá con lo prometido, y en que los demás ciudadanos también lo financien. Rothstein (1998) afirma que la resolución de estas dos situaciones estratégicas imbricadas dependerá del cumplimiento con tres condiciones (el consentimiento es contingente: contingent consent): (1) la justicia sustantiva (la redistribución se valora intrínsecamente); (2) la justicia procedimental (el gobierno cumplirá con su palabra de transferir fondos de manera justa e imparcial) [11] , y (3) la creencia que los demás ciudadanos cooperen con su financiamiento (ausencia casi total de free-riders).

En referencia a la primera, en regímenes de bienestar selectivos se tiende a concentrar en quién merece ayuda y quién no. Los que reciben ayuda son vistos como “los otros”. Esto atenta contra la construcción de una comunidad moral, fundamento de la producción de confianza horizontal. Además, este enfoque le resta legitimidad al propio régimen de bienestar (Rothstein, 1998), ya que primero se debe definir a un grupo que es “diferente” y que por eso merece atención especial, pero entonces surge la duda: si son diferentes, ¿cómo puede una política social hacerlos “comunes”?

En cambio, en regímenes de bienestar universales, la discusión se concentra en lo que es justo para cualquiera: “la pregunta no es «¿cómo resolveremos el problema de ellos?» sino «¿cómo resolveremos nuestros problemas comunes con la seguridad social?»” (Rothstein, 2001:11). Es decir, fomenta la construcción de una comunidad moral, y así de la confianza horizontal.

La tercera condición también dice relación con otra lógica moralista. Bajo esquemas selectivos, los beneficiarios no aportan económicamente, y los que financian el régimen, no reciben nada a cambio. Esto genera un clivaje en cuanto a la construcción de una comunidad moral. En regímenes de bienestar universales, los más pobres también pagan impuestos, y los ricos también reciben beneficios. Ambos se sienten partícipes de un proyecto común, porque todos aportan al sistema.

Es decir, el régimen de bienestar con beneficios universales une el fomento de la comunidad moral con la reducción de la desigualdad, y ambos conducen al fomento de la confianza horizontal.

5. Cambio en la manera de hacer políticas públicas

Recapitulemos lo que hemos afirmado hasta ahora. Hemos construido un argumento a favor de un Estado activo en cuanto a la generación de confianza horizontal. El Estado puede generarla a través de la reducción de la desigualdad, y si bien en Chile se ha enfocado en la generación de confianza vertical a través de la credibilidad de sus políticas, separando al máximo la esfera política de la económica, la confianza horizontal es el gran ausente en los mecanismos de auto-evaluación.

En términos operativos, Rothstein (1999) argumenta que los regímenes de bienestar selectivos no logran reducir la desigualdad sustancialmente; en su lugar aboga por uno con beneficios universales. Percibiendo la provisión de la seguridad social como un problema de acción colectiva, y relajando los supuestos fuertes de racionalidad, define tres condiciones para que un régimen de bienestar universal sea factible como resultado.

Por un lado, la aplicación de tal sistema crea condiciones favorables para el fomento de confianza de horizontal, aparte del hecho que reduce la desigualdad. Por otro lado, la aplicación del sistema es viable sólo si la sociedad posee cierto nivel de confianza horizontal, y si se considera una comunidad moral (o al menos una masa crítica).

Los traumáticos eventos de los años setenta polarizaron el país, tanto ideológica como socialmente. El debate político sigue basado en términos maniqueístas; el adversario político es visto como un enemigo a los propios intereses. Es considerado un obstáculo para el desarrollo del país, no como un elemento necesario y constructivo. La vida social segrega a las clases sociales. Cada una vive en su burbuja sin tener mayor contacto con las otras. Éstas son percibidas hasta como peligrosas, ya que usarían cada oportunidad para aprovecharse de la propia.

No se trata de lograr una feliz armonía o de adoctrinar a las personas de manera que exista un solo pensamiento. La diversidad es necesaria, pero debe haber un consenso en torno a normas y valores esenciales. Una manera de lograr esto es a través de un proyecto país. Sin embargo, como sostiene Garretón (2003), no puede haber un proyecto país si no existe una memoria compartida en las dimensiones ética, socio-económica y política. Para lograr eso, sostiene, que se debe construir una comunidad ético-histórica, lo que es en realidad lo mismo que nuestra comunidad moral.

Esto significa que ya hemos identificado un proyecto país rudimentario. Si existe consenso respecto a la necesidad de construir un proyecto país, se habrá dado el primer paso en la cadena lógica que nos llevará al fomento de la confianza horizontal, parte esencial para lograr el crecimiento económico sostenido.

Esa toma de conciencia no altera la manera tecnocrática de hacer políticas públicas. De hecho, las medidas de corto y mediano plazo siguen siendo barómetros importantes de la eficiencia y eficacia de las políticas públicas. Lo que se plantea aquí es que se amplíe el conjunto de medidas de evaluación, incluyendo explícitamente la confianza horizontal. Es decir, se aboga por una evaluación más completa de ellas.

En segundo lugar, necesariamente alterará la manera de concebir la seguridad social, lo que significará que el Estado Subsidiario no se debe interpretar de manera estricta. La seguridad social, por las características que todos los seguros tienen (principalmente la selección adversa y el riesgo moral), requiere necesariamente de la regulación estatal. Esto concuerda con la lógica del Estado Subsidiario, ya que estamos en presencia de fallas de mercado. En qué grado intervendrá, dependerá de las preferencias políticas de cada país, pero en este trabajo hemos abogado por un esquema de beneficios universales. El financiamiento y la administración de los fondos es otra cuestión. Podría optarse por un esquema basado en una mezcla de capitalización privada y financiamiento solidario con una administración en manos de privados, similar al seguro de cesantía en Chile.

Lo que importa cambiar es la moral o ética del régimen de bienestar, y esto es la segunda tarea (aparte de definir un proyecto país) pendiente que debe partir desde el Estado: las personas que reciben beneficios deben considerarse personas con un problema y no como un problema. Restringir los beneficios sólo a los pobres los excluye moralmente más que los incluye, tal como afirmamos en una sección anterior.

Lo anterior nos recuerda que el crecimiento económico sostenido, el que más importante, no puede verse como un fenómeno independiente de las demás esferas societales. El desarrollo social es necesario para fomentar el crecimiento económico sostenido, y no es sólo producto de él. Así, las políticas sociales pro-crecimiento (pero de largo plazo) nos obligarían a reconsiderar la ética detrás del actual régimen de bienestar, sin que ello lleva a una manera distinta de hacer políticas públicas. Pues, el estilo tecnocrático se complementa, no se reemplaza. El uso del conocimiento en el poder sigue vigente.

6. Conclusiones

La tecnocracia tiende a limitarse en medidas de evaluación de corto y mediano plazo, mientras que medidas de largo plazo, como la confianza, son ignoradas. Sin embargo, el crecimiento económico sostenido depende del fomento de la confianza horizontal. Al ampliar la evaluación con medidas de largo plazo, las funciones del Estado requieren ser reevaluadas. Específicamente, requiere de políticas públicas que reducen la desigualdad, y que apuntan a la construcción de una comunidad moral en general.

El cambio de un régimen de bienestar selectivo o focalizado a uno universal reúne esas condiciones. Sin embargo, esto introduce el problema de la gallina y el huevo, ya que las condiciones del consentimiento contingente, como concepto de equilibrio, requieren de cierto nivel de confianza para que un esquema universal sea aceptado.

 De esta manera, hemos identificado dos tareas pendientes para el Estado. En primer lugar, se debe definir un proyecto país consensuado, o llegar a un consenso respecto a la necesidad de un proyecto país (el cual en sí constituye un proyecto país, aunque en términos menos concretos). En segundo lugar, la ética impartida desde el Estado debe ser de incluir los necesitados, no de excluirlos. El régimen de bienestar con beneficios universales ofrece eso, pero lo fundamental es lograr un cambio en la manera en que se perciben los necesitados de nuestra sociedad. Debemos preguntarnos si ellos son un problema o tienen un problema. A menos que elijamos el camino de la Doña Florinda, debemos tomar conciencia de que un país se construye con todos.

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